Una década después de la puesta en funcionamiento de las autopistas radiales de acceso a Madrid, orquestada durante la segunda legislatura del gobierno de José María Aznar, el modelo de autovías y autopistas español vuelve a ocupar el centro de la actualidad informativa. La posible liquidación y futuro cierre de dos de ellas, la R-3 y la R-5, vendría a resumir los numerosos errores cometidos en la planificación de vías de alta capacidad durante los últimos veinte años. ¿Pero qué hay de excepcional en el modelo de autovías y autopistas español comparado con Europa? ¿Sucede algo parecido en el continente?
Lo cierto es que España sí cuenta con algunas particularidades, pero no se orientan tanto a la fórmula de inversión y concesión privada durante un periodo determinado de tiempo como al alcance de las autovías y autopistas, superior en kilómetros y en ratio por habitantes y por superficie a la de cualquiera de los socios europeos. Para entender mejor qué problemas afrenta el gobierno español a corto plazo ante la quiebra de las autopistas privadas y para conocer cómo se ha llegado esta situación, resulta útil observar cuáles han sido los modelos imperantes en nuestro entorno y a qué retos se enfrentan.
España: entre el peaje y el acceso libre
La mayor parte de las vías de alta capacidad para vehículos motorizados en España no están gestionadas por empresas privadas. Algunas de las más importantes sí lo están, sin embargo. El caso más destacado es el del corredor del noreste, que conecta Cataluña con el País Vasco a través del valle del Ebro, así como tramos de la AP-7. Fueron las primeras autopistas, diseñadas y construidas durante los años sesenta, y puestas en funcionamiento a través del modelo APP (alianza público-privada). La vía es de titularidad pública, pero su construcción corre a cuenta de una constructora, que se encarga de su explotación durante un determinado tiempo (concesión). Lo amortiza con peajes.
Como se explica en este profundo artículo sobre la historia de las autovías y autopistas en España, a partir de los años setenta el modelo cambió. Vertebrado el principal corredor económico del país, el estado, ya en los ochenta, comenzó a optar por el modelo alemán: a partir de entonces, será el estado quien correrá con la inversión requerida para mallar la vetusta y anticuada red de carreteras con nuevas y flamantes autovías. La inversión en infraestructuras se multiplica y se construyen las autovías radiales y las transversales (Galicia, la cornisa cantábrica, las diversas andaluzas, etcétera). Desde el inicio, todas estas autovías estarán libres de peaje y su acceso será libre. Así se mantienen a día de hoy.
De forma paralela, se construyen otras autopistas privadas, en ocasiones con criterios de uso y rentabilidad demasiado optimistas. Es lo que ha sucedido con las radiales de Madrid: todas están por debajo de sus propias expectativas (lo que les ha llevado a la quiebra, al no poder rentabilizar la inversión necesaria), y una gran parte de ellas por debajo de los 10.000 vehículos diarios estipulados de forma general para asegurar la utilidad técnica de construir una autovía. A día de hoy, la red de autovías y autopistas española forma un híbrido: por un lado, las de acceso libre, mayoritarias; por otro, las de peaje.
Tanto en un caso como en otro, hay vías que no cumplen los criterios de rentabilidad por uso.
Europa: una amplia disparidad de modelos
En base a lo anterior, España no es demasiado excepcional, y suma elementos provenientes de diversos países.
Por un lado, hay países donde el estado mantiene un férreo control de las vías de alta capacidad. Es el caso de Reino Unido y Alemania, por ejemplo. En ambos países las autopistas privadas y de peaje, construidas bajo el modelo APP, son casi inexistentes. En Reino Unido tan sólo se cuenta una excepción, un breve tramo de la M6 pasado Birmingham, dirección norte, además de diversos puentes, túneles y de algunas zonas urbanas, como el centro de Londres. En Alemania todas son de libre acceso. En los dos casos, como en aquellas homólogas españolas, la red se sufraga con el dinero del contribuyente.
No es necesariamente la norma. El extremo contrario lo representa Italia: desde sus inicios a principios del siglo XX, la red de autovías italianas se ha articulado sobre el modelo APP, y a día de hoy la gran mayoría de su clase funcionan a través de concesiones que, en aras de rentabilizar la inversión, explotan la autovía con diversos peajes. En Irlanda sucede algo parecido. En Francia el modelo es, como el español, de carácter híbrido: hay autovías de acceso libre donde el gasto recae en todos los contribuyentes, y hay otras muchas de peaje donde la mayor parte del gasto recae sobre los usuarios.
Lo anterior, por cierto, no implica que el estado de turno no tenga la capacidad para imponer peajes en autovías que haya construido de forma exclusiva, sin recurrir a la alianza público-privada. De hecho, Francia privatizó la gestión de las tres principales empresas participantes en autovías en 2005. De forma más reciente, Portugal ha impuesto peajes obligatorios en todas las autovías a cargo del estado luso. Lo hizo en aras de disminuir el agujero presupuestario que le empujó al rescate. Las autovías son públicas, pero el estado obliga a los usuarios a pagar por su uso en función de la distancia recorrida. Es otra forma de financiar la inversión. En Motorpasión te explicamos cómo funciona.
El volumen, el factor diferencial español
La concesión privada de infraestructuras públicas, por tanto, no es un modelo en absoluto ajeno al resto de países de nuestro entorno. En muchos es la norma.
¿Por qué han quebrado numerosas autopistas españolas, entonces? Una forma de acercarse al problema es observando los números en bruto. España es el país con más kilómetros de autovías y autopistas de todo el continente. En total, Eurostat contabiliza 14.701 kilómetros de vías de alta capacidad (datos de 2012). Alemania, por ejemplo, uno de los países con el parque automovilístico más grande de Europa (tan sólo superado por Italia, cuyas cifras de vehículos por habitante juegan en otra liga), no supera los 13.000 kilómetros. Francia cuenta con unos 11.000, e Italia, el cuarto, tan sólo con 6.000.
El volumen es desproporcionado. Aunque en bruto los datos puedan resultar engañosos, en perspectiva comparada también son muy superiores al resto de países. Los españoles contamos con más de 30 kilómetros de autovía por cada 100.000 habitantes, frente a los 15 de Alemania o a los 17 de Francia. Y en la ratio de superficie, allí donde quizá tuviera sentido la mayor expansión de la red de autovías española (es el tercer país más grande de la Unión Europea), sus cifras también son comparativamente exageradas: hay 29 kilómetros de autovía por cada 1.000 kilómetros cuadrados, nueve más que en Francia, más grande.
España cuenta con una sobreabundancia de autovías. Lo que ha derivado en un uso escaso.
Demasiadas carreteras para tan pocos conductores
Volvamos a los 10.000 vehículos diarios como medida de éxito de una autovía o autopista cualquiera. Desde un punto de vista meramente técnico, y dejando a un lado criterios de vertebración territorial que no han de tener en cuenta de forma necesaria el uso de una vía, el problema de las radiales y de las autopistas rescatadas no ha sido tanto su carácter privado como su mala planificación. Simplemente no eran necesarias, como su reducido uso ha puesto de manifiesto. El gobierno considera autovías de muy baja ocupación aquellas que estén por debajo de los 7.000 vehículos diarios. ¿Cuántos tenía la R-3?
Qué mejor que acudir a los datos del Ministerio de Fomento. En este extenso mapa se puede observar cuál es la ocupación de las carreteras, autovías y autopistas más importantes del estado español. La R-3, según los datos de 2014, contaba con unos 5.400 tránsitos diarios, una intensidad no sólo muy por debajo de las expectativas de las empresas concesionarias, sino del criterio mínimo de inversión para cualquier otra autovía pública. La R-5 mejoraba esas cifras por poco: unos 5.700 tránsitos. La R-4 superaba los 6.000, mientras que la R-2, dirección Guadalajara, se quedaba en los 5.500.
Por ofrecer algo de contexto: la A-23, la autovía mudéjar que conecta Valencia con Zaragoza a través de la deshabitada provincia de Teruel y que está por debajo de los criterios mínimos técnicos para poner en marcha una autovía, suma unos 9.000 vehículos diarios. Es pública, y conecta el corredor cantábrico con el Mediterráneo, dado que sus objetivos no son tanto de rentbailidad como de vertebración del territorio. Otras autopistas privadas exitosas, como la AP-2 entre Zaragoza y Lleida, tiene una intensidad media diaria por encima de los 12.000.
Las radiales de Madrid, además, han tenido que competir con otras vías de acceso libre que cubrían las mismas rutas. Mientras la R-3 y la R-5 languidecen fruto de una dudosa planificación, la A-5 y la A-3 suman 53.000 y 81.000 tránsitos en idéntico trayecto. Ante la posibilidad de elegir una autopista libre de tráfico pero de peaje y una autovía saturada pero de acceso libre, los conductores han elegido de forma sistemática la segunda opción, llevando a la quiebra a las vías radiales, ineficientes y demasiado optimistas en sus planteamientos iniciales. Más de una década después, están en bancarrota, y podrían cerrar para siempre.
Cómo pagar una autovía, el dilema del futuro
El caso de las autopistas es particularmente llamativo, porque a su rescate, de forma obligada, tiene que acudir ahora el estado español, pero no es el único. Hay otras autovías que también están por debajo de los 10.000 vehículos diarios, tanto construidas como en planificación. La crisis y los recortes del gasto público han recortado las inversiones en infraestructuras, lo que en muchas ocasiones ha paralizado proyectos que, como la A-40 entre Teruel y Cuenca, contaban con previsiones de partidas extremadamente pobres (además de serios riesgos para ecosistemas naturales privilegiados).
El debate se inserta, además, en el contexto de los progresivos peajes y viñetas introducidos en todo el continente europeo. Primero a los vehículos de transporte pesados, una medida ya casi generalizada en Europa que España aún se resiste a implementar, pero también, de forma progresiva, el vehículo particular. Las viñetas, pagos anticipados que los conductores realizan al estado de turno para poder circular durante un determinado periodo de tiempo a lo largo del país, son la norma ya en Suiza, Austria o República Checa. El actual gobierno se planteó tal posibilidad en 2012, desechándola.
Es el modelo portugués, quizá el que vivamos en el futuro, al margen de la gestión y/o concesión de la vía que empleemos. Un dilema que pone de manifiesto los altos costes asociados a la construcción de una infraestructura de las características de una autovía, y que se dirige directamente al corazón de las decisiones y las planificaciones de nuevas vías de alta capacidad. Una cuestión relevante, cuya mala gestión, como el caso de las autopistas rescatadas muestra, puede costar mucho dinero.
